Юридичні науки

Стельмахов Владислав Юрійович

студент

Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого

Stelmakhov Vladyslav

Student of the

Yaroslav Mudriy National Law University

Бондарчук Володимир Ярославович

студент

Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого

Bondarchuk Volodymyr

Student of the

Yaroslav Mudriy National Law University

ПРОБЛЕМИ ІМПЛЕМЕНТАЦІЇ НОРМ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ В УКРАЇНСЬКЕ ЗАКОНОДАВСТВО

Анотація. У статті проаналізовано норми ЄС, порядок взаємодії норм ЄС та законодавства України. Зазначено, що Україна ратифікувала Угоду про асоціацію між Україною та Європейським Союзом та його державами-членами у вересні 2014 року, з цього моменту усі органи державної влади, котрі мають повноваження в галузі європейської інтеграції, мають забезпечити ефективне та раціональне виконання узятих міжнародно-правових зобов’язань. Суттєвим структурним елементом Угоди є взаємодія законодавства України до законодавства ЄС. Вказано, що угода про асоціацію — це приблизно 355 актів Європейського Союзу, норми котрих мають бути закріплені та застосовані до національної структури права України, адже розробка раціонального механізму взаємодії законодавства України до законодавства ЄС є керівним структурним елементом, котрий має безпосереднє взаємовідношення на формування та створення державницької політики України загалом.

Ключові слова: угода, ратифікація, адаптація законодавства, європейська інтеграція, Європейський Союз, національна правова система.

Summary. This article analyzes EU norms, the procedure of the interaction of EU norms and Ukrainian legislation. It is noted that Ukraine ratified the Association Agreement between Ukraine and the European Union and its Member States in September 2014, from now all public authorities with competence in the field of European integration must ensure the effective and rational fulfillment of their international legal obligations. An essential structural element of the Agreement is the interaction of Ukrainian legislation with EU law. It is stated that the Association Agreement is about 355 acts of the European Union, the norms of which should be enshrined and applied to the national structure of Ukrainian law, since the development of a rational mechanism for the interaction of Ukrainian legislation with the EU legislation is a leading structural element that has a direct relationship with the formation and creation of public policy of Ukraine in general.

Key words: agreement, affirmation, approximation of laws, European integration, European Union, national legal system. 

Стан дослідження. Питання адаптації законодавства України до законодавства ЄС досліджено в працях А. Довгерта, В. Опришка, Ю. Шемшученка, В. Забігайла, О. Задорожнього, А. Зайця, Л. Луць, В. Мармазова, В. Муравйова, і багатьох інших вчених. Проте, сьогодні виникають питання щодо напрацювання конкретних механізмів адаптації законодавства України та їх безболісного впровадження у життя. Виявити більшість проблем, що існують у цій сфері, та напрацювати відповідні рекомендації щодо їх вирішення, можна лише шляхом розгляду «адаптації національного законодавства» як соціально-правового явища.

Метою написання статті є характеристика адаптації законодавства України до законодавства ЄС як соціально-правового явища з окресленням існуючих у цій сфері проблем.

Виклад основного матеріалу. Однією з важливих передумов та вимог, що передбачені Угодою про асоціацію, є наближення українського законодавства до права ЄС. Дана вимога не є новою, адже Україна також має приводити своє законодавство у відповідність до acquis ЄС згідно з попередньою Угодою про партнерство та співробітництво. Однак, зазначимо, що сьогодні передбачені масштаби наближення є безпрецедентними.

В багатьох офіційних документах ЄС використовується вислів «acquis ЄС». Це нова версія старого вислову «acquis communautaire». Останній означав усе законодавство Співтовариства, що, як пояснюється детальніше в наступних положеннях, включало багато різних нормативно-правових актів та рішень Суду Європейського Союзу. Після того як на зміну Європейському Співтовариству прийшов Європейський Союз (із 1 грудня 2009 року, дати набуття чинності Лісабонським договором), цьому терміну бракує визначеності, адже Співтовариство припинило існувати. Тому, його замінено поняттям «acquis ЄС», що означає весь правовий спадок Європейського Союзу [1].

Деколи, мета та ціль, закріплені директивами, можуть стосуватись тільки держав-членів Європейського Союзу, і їх досягнення не може мати позитивного впливу, наприклад, господарські форми організацій, чи на стан довкілля в Україні. Така ситуація не сприятиме досягненню стратегічних екологічних та господарських цілей Україною. В процесі імплементації директив найважливішим є досягнення мети директиви, а не способи чи механізми, за допомогою яких держави-члени досягають такої мети. Як правило, мета формулюється у статті 1 директиви [1].

Беручи до уваги великий практичний досвід держав-членів Європейського Союзу в імплементації вторинного законодавства ЄС та важливість трактування тлумачення положень директив та регламентів Судом Європейського Союзу, Україна не має змоги врахувати вже підняті проблеми, з якими зіштовхувались в процесі імплементації держави-члени ЄС. Без врахування рішень Суду ЄС та вивчення практичної імплементації права ЄС державами-членами є реальна можливість створити своє «українське право ЄС».

Україна вперше взяла на себе зобов’язання щодо наближення законодавства до права ЄС згідно з Угодою про партнерство та співробітництво (УПС) між Україною та Європейськими Співтовариствами та їхніми державами-членами (чинна з 1 березня 1998 року). Стаття 51 УПС зробила наближення передумовою для зміцнення зв’язків між двома сторонами. Це було типовим положенням, що також застосовувався в УПС, що їх укладено з іншими країнами колишнього Радянського Союзу [7].

Необхідно зазначити, що відповідне положення передбачало «м’яке» наближення законодавства України до права ЄС. Це було просто зобов’язання докласти всіх можливих зусиль, або, інакше кажучи, зобов’язання діяти, а не досягати певного результату. Крім того, УПС не містила чітких вимог стосовно ступеня наближення українського законодавства та не визначала конкретних актів права ЄС і строків їх імплементації Україною.

Проте, у статті 51 (2) УПС був передбачений список пріоритетних напрямів наближення, що включали: митне законодавство, корпоративне законодавство, банківське законодавство, корпоративна звітність та оподаткування, інтелектуальна власність, охорона праці, фінансові послуги, конкуренційне законодавство, державні закупівлі, охорона здоров’я та життя людей, тварин та рослин, довкілля, охорона прав споживачів, непряме оподаткування, технічні правила і стандарти, ядерне законодавство, транспорт. Для організації процесу наближення законодавства в рамках УПС було ухвалено Закон України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» від 18 березня 2004 року № 1629-IV (далі — Програма) [1]. Програма визначала сутність наближення українського законодавства до права ЄС, поняття джерел права ЄС (acquis communautaire) та особливості організації процесу наближення, в тому числі інституційний механізм [7].

Як зазначалося вище, одним із найважливіших аспектів наближення законодавства є планування. Воно може здійснюватися як у загальних горизонтальних планах, так і в галузевих планувальних документах. Крім того, такі документи можуть містити короткострокові пріоритети на наступний рік або середньострокові плани на більш віддалене майбутнє. Слід підкреслити, що стосовно планувальних документів не існує універсального підходу. Кожна третя країна, що здійснює наближення законодавства, розробляє власну модель для горизонтальних і галузевих планів. Процес планування є складною справою, що визначається декількома факторами. Почнемо з того, що строки, встановлені в УА між Україною та ЄС або супровідних двосторонніх документах та галузевих угодах мають принципове значення. Вони точно визначають час, коли очікується, що Україна матиме всі відповідні національні інструменти. Якщо окремі акти вторинного права ЄС змінені/замінені на рівні ЄС, але ще не включені до УА, строки встановлюють українські державні органи і вони в подальшому можуть бути обговорені з ЄС.

Для виконання міжнародних зобов’язань України дуже важливо дотримуватись цих строків, інакше може постраждати довіра до уряду (особливо якщо затримки стають звичайним явищем). Крім того, навіть якщо строки наближення українського законодавства до права ЄС передбачають декілька запасних років, це не слід сприймати як привід для уповільнення роботи. Як правило, такі довші строки потрібні для певної мети: дати час українським державним органам та діловій спільноті підготуватися до нового законодавства. Вони також можуть враховувати обсяг підготовчої роботи, що вимагається для повного дотримання таких зобов’язань. Це означає, що такі акти acquis ЄС не повинні відкладатися на потім, а натомість їм слід приділяти увагу на етапі, коли є ще достатньо часу для законотворчої роботи.

Планування наближення законодавства є завданням уряду, а також необхідно підкреслити, що це колективна робота. Вирішальне значення має те, що вона ґрунтується на чіткому розподілі повноважень між галузевими міністерствами та центральним координаційним підрозділом. Необхідно, щоб усі акти acquis ЄС, наближення до яких вимагається відповідно до Угоди про асоціацію між Україною та ЄС, були розподілені між галузевими міністерствами, які, починаючи з цього моменту, беруть на себе керівництво та відповідальність. Це вимагає багато часу та зусиль. Існує принципова різниця між короткостроковим і середньостроковим плануванням.

Перевага короткострокового планування, тобто на наступний рік, полягає в тому, що часова близькість дає можливість досягти необхідного рівня деталізації як у частині змісту, так і в частині бюджетних асигнувань. Водночас воно не враховує складності, характерні для роботи з наближення законодавства. УА передбачає сотні нормативно-правових актів ЄС, до яких Україна зобов’язана наближувати своє законодавство. Залежно від галузі права ЄС вони різняться за предметом регулювання, рівнем деталізації та можливими фінансовими наслідками для української економіки. У багатьох випадках розроблення, оцінювання регуляторного впливу та ухвалення національного законодавства може тривати місяці, якщо не роки. Крім того, їх розробленню має передувати поглиблене вивчення наслідків для української економіки та, зокрема, місцевої ділової спільноти. Додаткові труднощі можуть виникати в процесі ухвалення рішень щодо розподілу обов’язків між державними установами в сфері виконання нового законодавства. При врахуванні цих факторів річне планування виявляється недостатнім, потрібно мати план, що включає як коротко-, так і середньострокові пріоритети. Саме тому рекомендується багаторічне планування наближення законодавства. Додаткову інформацію про поточну систему планування наближення законодавства наведено в додатку І до цих Рекомендацій.

На наш погляд, планування зближення законодавства потребує багато попередньої роботи. Перед складанням будь-яких планів важливо чітко визначити, до якого акта acquis ЄС Україна наближуватиме своє законодавство, будь-яке додаткове acquis, що має бути враховане (наприклад, м’яке право та практика Суду), та відповідне національне законодавство.

Потребує більш чіткого визначення і саме поняття корпоративних спорів, а оскільки останнє є похідним від категорії корпоративних прав і корпоративних відносин, то більш досконалого формулювання потребують і ці категорії матеріального (господарського) права. З огляду на глобальні зміни клімату, життєво необхідними стають розробка і законодавче закріплення таких принципів господарювання, які забезпечували б не стільки кількісне зростання виробництва, скільки його орієнтацію на збереження навколишнього природного середовища, що відповідало б Угоді про асоціацію між Україною та ЄС.

Особливу увагу необхідно звернути розробленню проектів нормативно-правових актів у контексті наближення до права ЄС. Тут розглянемо деякі ключові питання, що стосуються досягнення вищого рівня якості та узгодженості законів та підзаконних актів в Україні у процесі наближення законодавства до права ЄС. Насамперед, дуже важливо визначити, до якого виду актів національного законодавства слід включити наближені норми права. У зв’язку з цим може бути корисним досвід теперішніх держав-членів ЄС.

Традиційно країни ЄС заповнюють залишені в регламентах ЄС прогалини і транспонують директиви за допомогою і парламентських актів, і підзаконних актів. Вибір залежить від ряду факторів, що включають, inter alia:

• конституційні вимоги,
• вимоги до проектування законодавства,
• стандарти чинного національного законодавства,
• складність нормативно-правового актів ЄС, що до нього (них) здійснюватиметься наближення,
• політичні уподобання,
• строк транспонування нормативно-правового акта ЄС.

Наближення до акта права ЄС досягається, тільки якщо національне законодавство не лише формально узгоджується з acquis ЄС, але і практично застосовується та виконується. Зауважимо, що в статті 475(2) УА прямо передбачено, що моніторинг оцінювання наближення українського законодавства до права ЄС «включає аспекти виконання та впровадження».

Отже, згідно з УА наближення «включає запровадження ефективної та прозорої адміністративної системи, необхідної для імплементації».

Висновки. Імплементація acquis communautaire є дуже важливою для України – не лише у зв’язку з потребою виконувати положення Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, а й через гостру необхідність провести в країні прогресивні реформи, запровадити європейські стандарти в тій чи іншій сфері. Закріплення зобов’язань імплементувати норми європейського права у міжнародних чи національних документах є недостатньою. Це складний процес, що потребує значної уваги та врахування особливостей національної правової системи, існуючих інституційних механізмів, виділення достатніх фінансових ресурсів.

Внаслідок цього існують певні межі імплементації, тобто такі особливі умови, за яких на існуючі труднощі впровадження норм і стандартів ЄС необхідно звернути увагу, обговорити їх на відповідному рівні та створити такі правові та інституційні рамки, щоб процес імплементації став ефективним та приносив користь Україні. 

Література

1. Закон України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» від 18 березня 2004 року № 1629-IV.
2. Господарський кодекс України // Відомості ВР України від 21.10.2019 року.
3. «Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони» Угоду ратифіковано із заявою Законом № 1678-VII від 16.09.2014 року.
4. Філіпчук В.О. Євроінтеграційні засоби державотворення / В.О. Філіпчук // Публічне управління: теорія та практика: зб. наук. пр. Асоціації докторів наук з держ. упр. – 2013. – № 4 (16). – С. 78–84.
5. Про Концепцію Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу : Закон України від 21.11.2002 р. // Офіційний вісник України. – 2002. – № 50. – Ст. 2233.
6. Мельник Р.С. Сучасна адміністративно-правова доктрина та управлінська термінологія: як узгодити їх між собою? / Р.С. Мельник // Юридична Україна. – 2010. – № 10. – С. 40-44.
7. Угода про партнерство і співробітництво між Україною, Європейськими співтовариствами та їх державами-членами від 14.06.1994 р. // Офіційний вісник України. – 2006. – № 24. – Ст. 1794.