Юридичні науки

УДК 342.553

Лаптєв Павло Русланович

студент

Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

LOCAL SELF-GOVERNMENT IN FOREIGN COUNTRIES

Анотація. В науковій статті здійснено порівняльний аналіз моделей місцевого самоврядування. Зокрема, в даній статті проаналізовано особливості англосаксонської, континентальної та змішаної моделі місцевого самоврядування та запропоновано використати досвід континентальної та змішаної моделі місцевого самоврядування при реформування місцевого самоврядування в Україні. В роботі констатовано, що на практиці повне самоврядування деякою мірою утискується, і англосаксонська модель еволюціонує в бік моделі простої децентралізації, характерної для низки країн континентальної Європи. Рекомендовано використовувати досвід Франції при використанні та при формуванні концепції розмежування повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування в Україні, насамперед необхідно назвати принципи субсидіарності, самостійності та власної відповідальності, поступовості процесу розмежування і передачі повноважень, чіткості й повноти розмежування повноважень і ресурсів, одночасної передачі ресурсів. Порівняльний аналіз основних світових моделей місцевого самоврядування провідних держав світу дозволяє виявити специфіку системи управління, механізм, зміст та кількість закріплених за ними повноважень, схеми організації місцевого самоврядування, тож Україна може скористатися таким позитивним досвідом. На нашу думку, найбільш доречно використовувати досвід держав континентальної моделі місцевого самоврядування, особливо Франції, а також змішаної моделі, а саме Японії та Німеччини.

Ключові слова: місцеве самоврядування, модель, континентальна, англосаксонська, змішана, управління, регіон.

Аннотация. В научной статье осуществлен сравнительный анализ моделей местного самоуправления. В частности, в данной статье проанализированы особенности англосаксонской, континентальной и смешанной модели местного самоуправления и предложено использовать опыт континентальной и смешанной модели местного самоуправления при реформировании местного самоуправления в Украине. В работе констатировано, что на практике полное самоуправление в определенной степени втискивается, и англосаксонская модель эволюционирует в сторону модели простой децентрализации, характерной для ряда стран континентальной Европы. Рекомендуется использовать опыт Франции при использовании и при формировании концепции разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в Украине, прежде всего, необходимо назвать принципы субсидиарности, самостоятельности и собственной ответственности, постепенности процесса разграничения и передачи полномочий, четкости и полноты разграничения полномочий и ресурсов, одновременной передачи ресурсов. Сравнительный анализ основных мировых моделей местного самоуправления ведущих государств мира позволяет выявить специфику системы управления, механизм, содержание и количество закрепленных за ними полномочий, схемы организации местного самоуправления, поэтому Украина может воспользоваться таким положительным опытом. По нашему мнению, наиболее уместно использовать опыт стран континентальной модели местного самоуправления, особенно Франции, а также смешанной модели, а именно Японии и Германии.

Ключевые слова: местное самоуправление, модель, континентальная, англосаксонская, смешанная, управления, регион.

Summary. In the scientific article a comparative analysis of models of local self-government is made. In particular, this article analyzes the features of the Anglo-Saxon, continental and mixed model of local government and proposes to use the experience of the continental and mixed model of local government in reforming local government in Ukraine. The paper states that, in practice, full self-government is to some extent suppressed, and the Anglo-Saxon model evolves towards a model of simple decentralization characteristic of a number of continental European countries. It is recommended to use the experience of France in the use and formulation of the concept of separation of powers between public authorities and local authorities in Ukraine, first of all, the principles of subsidiarity, autonomy and responsibility, gradual process of differentiation and delegation, clarity and completeness of separation, clarity and completeness of separation resource transfer. Comparative analysis of the main world models of local self-government of the leading states of the world reveals the specifics of the system of governance, mechanism, content and number of powers assigned to them, schemes of local self-government organization, so Ukraine can benefit from such a positive experience. In our opinion, it is most appropriate to use the experience of the countries of the continental model of local self-government, especially France, as well as the mixed model, namely Japan and Germany.

Key words: local government, model, continental, Anglo-Saxon, mixed, governance, region.

Постановка проблеми. В сучасних умовах державотворення, головним завданням суспільного розвитку України є зміцнення засад правової, демократичної, соціальної держави та громадянського суспільства. Досягнення успіхів на цьому шляху значною мірою обумовлюється рівнем відносин і узгодження інтересів по лінії «держава – регіон – територіальна громада». Характер цих взаємовідносин якнайповніше розкривається в системі місцевого самоврядування. Побудова такої системи місцевого самоврядування, яка дозволить реалізувати права й свободи громадян, можливості і потенціал територіальних громад у вирішенні питань місцевого значення є одним з основних пріоритетів розвитку суспільства в Україні. Саме тому, в контексті реформування місцевого самоврядування в нашій державі, на наше переконання, доцільно розглянути сучасний стан регулювання місцевого самоврядування в розвинутих зарубіжних країнах, оскільки врахування досвіду зарубіжних країн є необхідним атрибутом проведення реформ.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Досліджувану тематику в своїх працях аналізували Васютін Ю. С., Ворона П. В., Зіллер Ж., Кутафін О. Є., Маклаков В. В., Медведєв Н. П., Харлоф Е. М., Чиркин В. Є..

Вирішення не виділених раніше частин загальної проблематики. Раніше в науці муніципального права не було досліджено в межах статті особливості місцевого самоврядування за правовими сім’ями в порівняльному аналізі.

Метою статті є дослідження особливостей місцевого самоврядування в зарубіжних країнах.

Виклад основного матеріалу. Виклики, які постали перед Україною в 2014 р., значною мірою зумовлені тим, що в державі за роки незалежності не вдалося сформувати сильне місцеве самоврядування, яке б ефективно вирішувало питання місцевого значення, забезпечивши тим самим поліпшення умов життя українців та звільнивши органи центральної влади від не властивих їм функцій. Нинішня влада також в повній мірі підтримує передачу повноважень на місця, а тому врахування зарубіжного досвіду організації місцевого самоврядування є важливим атрибутом розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Відмічаємо, що сучасні класичні моделі організації місцевого самоврядування в Західній Європі і США склалися під час муніципальних реформ XIX ст. Концепції організації влади в місті знайшли своє втілення в реальному житті в різних типах місцевого самоврядування. Традиційними для сучасних робіт з місцевого самоврядування є виокремлення таких моделей здійснення публічної влади на місцях: англосаксонська, французька (континентальна), змішана (іберійська) [1, с. 27]. Деякі дослідники як самостійну модель виокремлюють місцеве (комунальне) самоврядування Німеччини [2, с. 19]. Основним критерієм для типологізації, як зазначають О. Кутафін і В. Фадєєв, є принципи взаємовідношень і розподілу компетенції між центральними і місцевими органами управління [3, с. 125].

Варто зазначити, що в межах англосаксонської моделі, що набула поширення у Великобританії, США, Канаді, Австралії, Новій Зеландії та в багатьох інших країнах з англосаксонською правовою системою, місцеві представницькі органи формально виступають як діючі автономно в межах наданих їм повноважень, пряме підпорядкування нижчих органів вищим відсутнє.

Разом з тим, в державах з англосаксонським типом місцевого самоврядування теоретично провести розмежування між функціями держави і місцевого самоврядування досить просто: уряд країни і державні адміністративні служби, які знаходяться в його підпорядкуванні, діють в основному в межах виконання політичних завдань, а всі повсякденні управлінські функції передані місцевій владі. Однак, незважаючи на те, що місцеві ради в цих країнах діють у межах закону, звичаю, практики, що склалася, і самостійно вирішують питання, які не входять до компетенції державних органів, існують певні форми контролю та координації діяльності місцевого самоврядування з боку центру.

Оскільки уряд не владний прямо контролювати місцеві колективи, тому що останні виступають не як частина держави, а як цілком автономні утворення, контроль здійснюється, як правило, непрямим шляхом. Можна виділити такі способи контролю діяльності органів місцевого самоврядування:

• через фінансові ревізії, оскільки велика частка дотацій надається з державного бюджету;
• через прийняття законів, що регламентують структуру органів місцевого самоврядування; за допомогою міністерських інспекційних перевірок;
• за допомогою судового контролю (центральні органи можуть звертатися до суду з позовами проти органів місцевого самоврядування);
• через затвердження чиновників муніципального управління департаментами відповідних міністерств.

Таким чином, на практиці повне самоврядування деякою мірою утискується, і англосаксонська модель еволюціонує в бік моделі простої децентралізації, характерної для низки країн континентальної Європи.

Проте, для України буде більш корисним досвід держав другої моделі місцевого самоврядування, яку називають європейською, континентальною. Це зумовлено тим, що в силу того, що дана муніципальна система має у своїй основі французьку модель місцевого самоврядування, в науковій літературі вона називається «французькою» і притаманна Франції, Італії, Іспанії, Бельгії, Нідерландам, Польщі, Болгарії, запозичена Туреччиною, Сенегалом та іншими країнами.

Континентальна модель місцевого самоврядування являє собою «ієрархічну піраміду, якою відбувається передача різних директив та інформації і в рамках якої на центральну владу активно працює ціла серія агентів на місцях» [4, с. 22]. Вона будується на основі поєднання виборності представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування і призначення з центра на місця повноважних представників державної влади [5, c. 24].

На думку В. В. Маклакова, розглядаючи досвід організації місцевої влади у країнах континентального права, можна стверджувати, що ця модель припускає певне обмеження місцевого самоврядування і забезпечує велику підконтрольність і централізацію системи управління, «французьке місцеве управління завжди характеризувалося твердою ієрархією і підпорядкованістю центральної влади» [6, с. 101]. Однак останнім часом західноєвропейська континентальна система муніципального управління піддається певній децентралізації, що здійснюється, насамперед, за рахунок прав призначених зверху чиновників. При цьому, особливу увагу необхідно приділити досвіду Франції, адже організація місцевої влади у Франції вважається однією із найбільш зразкових у світі.

У Франції, де високоцентралізована система управління проіснувала протягом майже 200 років, прийняття в 1982 р. Закону «Про права і свободи комун, департаментів і регіонів» фактично стало початком нової реформи, покликаної вирішити проблему більш органічного поєднання повноважень центра і місцевих органів влади. Найважливіше положення Закону – скасування адміністративної опіки з боку держави, що позбавила місцеві урядові установи можливості вільної ініціативи. Незважаючи на те, що урядовий контроль за місцевим самоврядуванням зберігся, у даний час він здійснюється за вже прийнятими рішеннями.

Основні ідеї децентралізації влади у Франції знайшли своє юридичне втілення в Законі Французької Республіки від 7 січня 1983 р. «Про розмежування повноважень між комунами, департаментами і державою» [7, с. 38], що закріплює положення про розмежування повноважень між різними рівнями керування в конкретних сферах. Уявляється, що особливу цінність для вітчизняної практики представляє та методологічна основа, відповідно до якої здійснене розмежування.

Серед основних засад, що, на нашу думку, доцільно використовувати при формуванні концепції розмежування повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування в Україні, насамперед необхідно назвати принципи субсидіарності, самостійності та власної відповідальності, поступовості процесу розмежування і передачі повноважень, чіткості й повноти розмежування повноважень і ресурсів, одночасної передачі ресурсів. До них слід додати принципи законності, сприяння органам місцевого самоврядування, захисту і поваги прав та інтересів сторін.

Також доволі таки істотним нововведенням реформи стало скасування посади префекта. Представником міністерств на місцях став Комісар Республіки, основним завданням якого є забезпечення відповідності рішень місцевих колективів законодавству країни.

Також необхідно зазначити, що в деяких державах (Австрія, Німеччина, Японія) функціонує змішана система місцевого самоврядування, що має подібність як з англосаксонською, так і з континентальною, маючи при цьому специфічні риси, що дозволяє говорити про своєрідні «змішані», «гібридні» форми управління на місцях.

Так, зокрема, у деяких ланках місцевого управління виборний орган є одночасно і ланкою муніципального управління, і представником «державної адміністрації». Наприклад, губернатор японської префектури, що обирається місцевим населенням і вважається головою місцевої адміністрації, виконує цілу низку загальнодержавних функцій [8, с. 94].

Проте, в свою чергу, місцеве (комунальне) самоврядування Німеччини окремі країнознавці вважають самостійною муніципальною системою [2, с. 52]. Сутність німецького підходу полягає в тому, що державні завдання вирішують юридичні особи публічного права, в тому числі й органи самоврядування. Таким чином, органи місцевого самоврядування виступають при вирішенні одних питань як органи самоврядування, а при вирішенні інших – від імені держави, за розпорядженням державного органу, в рамках делегованих їм повноважень.

Висновки і пропозиції. Таким чином, порівняльний аналіз основних світових моделей місцевого самоврядування провідних держав світу дозволяє виявити специфіку системи управління, механізм, зміст та кількість закріплених за ними повноважень, схеми організації місцевого самоврядування, тож Україна може скористатися таким позитивним досвідом. На нашу думку, найбільш доречно використовувати досвід держав континентальної моделі місцевого самоврядування, особливо Франції, а також змішаної моделі, а саме Японії та Німеччини.

Література

1. Зіллер Ж. Політико-адміністративні системи країн ЄС. Порівняльний аналіз; пер. з фр.. К. : Основи, 1996. 420 с.
2. Местное самоуправление в зарубежных странах. Информационный обзор. под. ред. Н. П. Медведева. М. : Юрид. лит-ра, 1994. 78 с.
3. Кутафин О. Е. Муниципальное право Российской Федерации. М. : Юристъ, 1997. 311 с.
4. Зарубіжний досвід організації роботи місцевої влади : монографія. за ред. П. В. Ворони. Полтава: ПолНТУ 2009. 288 с.
5. Васютин Ю. С. Местное самоуправление в зарубежных странах : учеб. пособие. М. ; Тула : Гриф, 1998. 153 с.
6. Маклаков В. В. Реформы местного самоуправления во Французской Пятой Республике. Реформы местного самоуправления в странах западной Европы. М. : Прогресс, 1993. 284 с.
7. Харлоф Э. М. Местные органы власти в Европе; пер. с англ. М. : Финансы и статистика, 1992. 197 с.
8. Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М. : Юристъ, 1997. 568 с.

References

1. Ziller Zh. Polity`ko-administraty`vni sy`stemy` krayin YeS. Porivnyal`ny`j analiz; per. z fr.. K. : Osnovy`, 1996. 420 s.
2. Mestnoe samoupravleny`e v zarubezhnыx stranax. Y`nformacy`onnыj obzor. pod. red. N. P. Medvedeva. M. : Yury`d. ly`t-ra, 1994. 78 s.
3. Kutafy`n O. E. Muny`cy`pal`noe pravo Rossy`jskoj Federacy`y`. M. : Yury`stъ, 1997. 311 s.
4. Zarubizhny`j dosvid organizaciyi roboty` miscevoyi vlady` : monografiya. za red. P. V. Vorony`. Poltava: PolNTU 2009. 288 s.
5. Vasyuty`n Yu. S. Mestnoe samoupravleny`e v zarubezhnыx stranax : ucheb. posoby`e. M. ; Tula : Gry`f, 1998. 153 s.
6. Maklakov V. V. Reformы mestnogo samoupravleny`ya vo Franczuzskoj Pyatoj Respubly`ke. Reformы mestnogo samoupravleny`ya v stranax zapadnoj Evropы. M. : Progress, 1993. 284 s.
7. Xarlof Э. M. Mestnыe organы vlasty` v Evrope; per. s angl.. M. : Fy`nansы y` staty`sty`ka, 1992. 197 s.
8. Chy`rky`n V. E. Konsty`tucy`onnoe pravo zarubezhnыx stran. M. : Yury`stъ, 1997. 568 s.