Юридичні науки

УДК 340.5

Кахнова Марина Геннадіївна

студентка

Інституту прокуратури і кримінальної юстиції

Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого

Кахнова Марина Геннадьевна

 студентка

Института прокуратуры и криминальной юстиции

Национального юридического университета имени Ярослава Мудрого

Kakhnova Maryna

 Student of the

Criminal Justice and Prosecutors’ Training Institute of the

 Yaroslav Mudryi National Law University

ПОРІВНЯЛЬНИЙ АНАЛІЗ ОСНОВНИХ ФУНКЦІЯ ПРОКУРАТУРИ В ДЕЯКИХ КРАЇНАХ СНД ТА ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ

СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ОСНОВНЫХ ФУНКЦИЙ ПРОКУРАТУРЫ В НЕКОТОРЫХ СТРАНАХ СНГ И ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

THE COMPARATIVE ANALYSIS OF THE MAIN FUNCTIONS OF THE PROSECUTOR’S OFFICE IN SOME CIS AND EUROPEAN UNION COUNTRIES

Анотація. Дана стаття присвячена порівняльному аналізу основних функцій, які покладаються на органи прокуратури в деяких країнах СНД та Європейського Союзу. Увага приділяється і певним проблемним питанням, пов’язаним із недосконалістю закріплення функцій прокуратури в законодавстві України. У висновках наведені пропозиції щодо можливих шляхів вирішення проблемних питань, пов’язаних із недосконалим формулюванням функцій прокуратури з чинному законодавстві.

Ключові слова: функції прокуратури, прокурорський нагляд, кримінальне переслідування, процесуальне керівництво досудовим розслідуванням.

Аннотация. Данная статья посвящена сравнительному анализу основных функций, которые возлагаются на органы прокуратуры в некоторых странах СНГ и Европейского Союза. Внимание уделяется и определенным проблемным вопросам, связанным с несовершенством закрепления функций прокуратуры в законодательстве Украины. В выводах приведены предложения относительно возможных путей решения проблемных вопросов, связанных с несовершенною формулировкой функций прокуратуры с действующем законодательстве.

Ключевые слова: функции прокуратуры, прокурорский надзор, уголовное преследование, функция организации и процессуального руководства досудебным расследованием.

Summary. This paper is concerned with the comparative analysis of the main functions of the Prosecutor’s Office in several CIS countries and in the countries of the European Union. Some issues, connected with the problems of securing certain functions with the Prosecutor’s Office in the Ukrainian legislation, have been highlighted. The conclusions contain suggestions on how the problems of imperfect definition of the Prosecutor’s Office’s functions could be solved under current legislation.

Key words: the functions of the Prosecutor’s Office, Prosecutor’s supervision, criminal persecution, the function of organizing and procedural guidance of pre-trial investigation.

Постановка проблеми. Останнім часом наша країна рухається шляхом реформування органів прокуратури. Вказаний процес призводить до необхідності внесення змін до законодавчої бази, якою визначаються функції цього правоохоронного органу. Здійснення порівняльного аналізу законодавства України, яким регулюється діяльність прокуратури в нашій державі із законодавством інших країн, дозволяє зробити висновки щодо наявності подібних та відмінних функцій, які покладаються на органи прокуратури в різних країнах.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Значний вклад в дослідження функцій прокуратури здійснили науковці: Л. Грицаєнко, А. Лапкін, Г. Мамедов, В. Рябцев, В. Сухонос та ін. Проте вказана тема залишається недостатньо дослідженою та такою, що потребує подальшого вивчення.

Головна мета даної статті – здійснення порівняльного аналізу законодавства України, яким визначаються функції прокуратури, і законодавства деяких зарубіжних держав.

Виклад основного матеріалу. Термін «функція» було введено в науковий обіг німецьким вченим Г. Лейбніцем. Зазначений термін означає здійснення, виконання, коло діяльності, призначення, а також зміст самої діяльності [1, с. 719]. Проте серед науковців немає єдиного підходу щодо змістовного наповнення вказаного терміну щодо функцій прокуратури. Так, В. Зеленецький зазначає, що визначення функції як напряму або виду процесуальної діяльності нічого не дає для правильного усвідомлення поняття функції [2, с. 9]. В. Рябцев вважає функцією прокуратури такий вид її діяльності, який визначається соціальним призначенням прокуратури, визначеним в її завданнях; характеризується певним предметом відання; спрямований на вирішення завдань і вимагає використання притаманних йому повноважень і правових засобів [3, с. 65]. В. Клочков визначає функції прокуратури як взаємопов’язані з функціями держави та права основні напрями діяльності прокуратури, що визначені її метою та завданнями, відображають сутність і соціальне призначення прокуратури конкретного типу, здійснюються в межах компетенції прокуратури у визначених законом сферах правових відносин, реалізовуючись через відповідні типи діяльності, використовуючи специфічні для кожного виду діяльності встановлені законодавством засоби [4, с. 5-6]. В будь-якому разі, незалежно від змісту поняття, функції прокуратури визначаються, здебільшого, в законах тих чи інших країн.

Так, основними нормативними актами, які регулюють діяльність прокуратури в Україні, є Конституція України від 28.06.1996 р. [5], Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 р. [6], Кримінальний процесуальний кодекс України від 13.04.2012 р. [7] тощо. Не зважаючи на те, що з Конституції України на підставі Закону «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) від 02.06.2016 р. [8] було виключено розділ VII «Прокуратура», основні функції прокуратури визначені у статті 131^-1 Основного Закону. Відповідно до цієї статті, українська прокуратура виконує функцію підтримання публічного обвинувачення в суді; функцію організації і процесуального керівництво досудовим розслідуванням, функцією вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, функцією нагляду за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку та функцію з представництва інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Простежуючи еволюцію законодавчої регламентації ролі прокурора в кримінальному провадженні, А. В. Лапкін дійшов висновку, що першим етапом цих змін було прийняття Кримінального процесуального кодексу України від 2012 р., яким було передбачено здійснення прокурором нагляду за додержанням законів органами дізнання і досудового слідства у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням, а другий етап розпочався з Конституційною реформою щодо правосуддя від 2016 р., у результаті якої була реформована система функцій прокуратури, зокрема замість функції нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання і досудове слідство, на прокуратуру покладено організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку [9, с. 197].

Отже, положення ст. 131¹ Конституції, з одного боку, поєднує дві функції прокурора – “процесуальне керівництво та організацію” досудового розслідування, а з іншого – відмежовує їх від функції “нагляду” за діяльністю органів правопорядку в цілому, що, на думку науковців, не додає чіткості та однозначності сприйняття цих функцій на практиці та створює додаткові складнощі в їх реалізації [10].

В той же, час, не зважаючи на наявність суттєвих змін в Конституції України, які стосуються визначення функцій прокуратури, законодавцем, з незрозумілих причин, не було внесено відповідні зміни до Закону України «Про прокуратуру» і, відповідно, до цього часу ст. 2 вказаного Закону викладена в попередній редакції, де функції прокуратури визначені як: підтримання державного обвинувачення в суді; представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; функцію нагляду за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; функцію нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян [6].

Крім того, на цей час і Кримінальний процесуальний кодекс України, в контексті повноважень прокурора, також не містить таких термінів, як «підтримання публічного обвинувачення», «організація досудового розслідування», «нагляд за негласними та іншими слідчими діями органів правопорядку», а «організація досудового розслідування», відповідно до ч. 1 ст. 39 цього Кодексу, взагалі покладається лише на керівника органу досудового розслідування. Вказані суперечності законодавства України з положеннями Основного Закону пов’язані з тим, що в нашій державі до цього часу не прийнято жодного закону, який би забезпечував впровадження положень статті 131-1 Конституції України до відповідних законів України, в тому числі Кримінального процесуального кодексу України, Закону «Про прокуратуру» тощо [11].

Для порівняння відзначимо, що в Республіці Білорусь основними нормативними актами, які здійснюють регулювання діяльності прокуратури, є Конституція Республіки Білорусь від 1994 р. [12], а також Закон «Про прокуратуру Республіки Білорусь» [13]. Відповідно до статті 125 Конституції Республіки Білорусь, на прокуратуру покладається виконання функцій із нагляду за точним та однаковим виконанням законів, декретів, указів і інших нормативних актів місцевими, представницькими та виконавчими органами, а також підприємствами, організаціями та установами, громадськими об’єднаннями, посадовими особами та громадянами. Крім того, прокуратура наділена функцією нагляду за виконанням законів при розслідуванні злочинів, відповідністю закону судових рішень у цивільних, кримінальних справах і справах про адміністративні правопорушення, а у випадках, передбачених законом, прокурори мають право проводити попереднє слідство, підтримувати державне обвинувачення в судах. Вказані функції зазначені також в ч. 1 ст. 4 Закону «Про прокуратуру Республіки Білорусь». Таким чином, основною функцією прокуратури в Республіці Білорусь є здійснення нагляду за дотриманням законодавства та підтримання державного обвинувачення в суді.

В Латвії основним документом, який регламентує діяльність прокуратури, є Закон Латвії «Про прокуратуру» від 19.06.1994 р. із змінами та доповненнями [14]. Згідно із вказаним законом, до функцій латвійської прокуратури відноситься: здійснення нагляду за відповідністю законам досудової слідчої та оперативної діяльності, процесів розвідки і контррозвідки установ державної безпеки і системи охорони державної таємниці; проведення досудового розслідування; початок і здійснення кримінального переслідування; підтримання державного обвинувачення; здійснення нагляду за виконанням покарань; захист прав і законних інтересів осіб і держави; участь в розгляді справ у суді.

Діяльність прокуратури Польщі регламентує Закон «Про прокуратуру» від 28.01.2016 р. [15]. В ст. 3 вказаного Закону міститься перелік функцій, покладених на польську прокуратуру. Серед іншого, зазначені наступні функції: ведення або нагляд за підготовчим провадженням у кримінальних справах та здійснення функції прокурора в судах; подання позовів у цивільних справах та подання клопотань та участі в судовому процесі у цивільних справах, у галузі трудового права та соціального забезпечення, якщо цього вимагає захист верховенства права, соціальних інтересів, власності чи прав громадян; вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на правильне та однакове застосування закону в судових та адміністративних справах, у справах про правопорушення та в інших провадженнях, передбачених Законом; нагляд за виконанням рішень про тримання під вартою та інших рішень про позбавлення волі; проведення досліджень у сфері злочинності та її боротьби та запобігання, а також співпраця з науковими підрозділами у галузі проведення досліджень у сфері злочинності, її боротьби та запобігання та контролю; збирання, обробка та аналіз даних в ІТ-системах, включаючи персональні дані, отримані від проваджень, що проводяться або контролюються згідно із Законом, та від участі в судовому та адміністративному судочинстві, у справах про правопорушення чи інші провадження, передбачені Законом, передача даних і результати аналізів компетентним органам, включаючи органи іншої країни, якщо це передбачено статутом або міжнародною угодою, ратифікованою Республікою Польща; звернення до суду щодо незаконних адміністративних рішень та участі у судових провадженнях щодо законності таких рішень; координація діяльності у сфері притягнення до відповідальності за правопорушення чи фіскальні правопорушення, що проводиться іншими державними органами; співпраця з державними органами, державними організаційними підрозділами та громадськими організаціями щодо запобігання злочинності та інших порушень законодавства тощо.

Як бачимо, у більшості країн романо-германської правової сім’ї (крім Білорусії) дотримуються моделі прокуратури, яка виступає переважно як орган «кримінального переслідування», тобто виконує функцію розшуку та викриття осіб, які вчинили злочинне діяння, підтримання публічного (державного) обвинувачення цих осіб у суді, а також нагляду за законністю досудового розслідування злочинів, включно з триманням осіб у місцях позбавлення волі. Цей термін широко застосовується в зарубіжному законодавстві та практичній діяльності органів кримінальної юстиції Італії, Росії, Франції, Німеччини та інших держав Європи. В Білорусії основна функція прокуратури – наглядова. В той же час, в законодавстві нашої держави прокуратура наділена функцією організації і процесуального керівництво досудовим розслідуванням.

В той же час, із покладенням на прокуратуру в Україні функції організації досудового розслідування разом із процесуальним керівництвом виникає ряд проблемних питань. Насамперед, це пов’язане з тим, що законодавство України не містить жодного визначення поняття “організація і процесуальне керівництво” досудовим розслідуванням. У Законі України “Про прокуратуру” цей термін згадується лише один раз у контексті заборони притягувати до дисциплінарної відповідальності прокурора, який здійснював процесуальне керівництво, у випадках виправдання особи або закриття стосовно неї судом кримінального провадження. Єдиний раз цей термін згадується й у Кримінальному процесуальному кодексі, зокрема в ч.2 ст.36 КПК, у якій йдеться про повноваження прокурора при здійсненні нагляду за додержанням законів у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням. Таким чином, не можна однозначно констатувати, що саме законодавець розуміє під “процесуальним керівництвом” та в чому саме полягає зміст цієї форми, а також її відмінність від інших форм прокурорського нагляду. Крім того, ні в КПК, ні в чинному Законі “Про прокуратуру” не розкривається поняття “прокурорський нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування”. Це, своєю чергою, також не сприяє розумінню сутності процесуального керівництва як його форми.

Серед вітчизняних науковців також немає єдиного підходу щодо визначення «процесуального керівництва». Так, Н. В. Марчук визначає його як складну і багатоаспектну діяльність, яка включає як імперативне спрямування, так і здійснення заходів до узгодження, скоординованості діяльності органів досудового слідства, а тому передбачає як використання прокурором владно-розпорядчих повноважень щодо органів досудового розслідування, так і надання їм різного роду допомоги з метою забезпечення ефективного досудового розслідування [16, c. 372]. На думку О. О. Тушева, здійснюючи керівництво процесуальною діяльністю, прокурор об’єктивно не може не керувати й організаційними діями, які не регламентуються кримінально-процесуальним законом [17, с. 150]. Опоненти вказаної теорії стверджують, що діяльність прокурора з процесуального керівництва досудовим слідством не треба ототожнювати з адміністративним керівництвом роботою слідчих [18, с. 89]. Цікавою з точки зору уніфікації сприйняття вказаної вище функції прокуратури є думка А. Лапкіна, який вважає, що покладення на прокурорів функції організації та процесуального керівництва досудовим розслідуванням дозволяє розглядати діяльність прокурора у досудовому кримінальному провадженні з позицій менеджменту досудовим розслідуванням [11, с. 201].

Враховуючи відсутність єдиного підходу щодо сприйняття вказаної функції прокуратури серед науковців, не можна не погодитися із твердженням дослідника В. Сущенка, про те, що і більшість прокурорів – процесуальних керівників не усвідомлюють повною мірою свою нову функцію: працівникам не зрозуміло: чи виконує прокурор власне роль керівника у розслідуванні, беручи на себе всю відповідальність за його ефективність та результати, чи він лише здійснює нагляд за дотриманням законності в діях інших процесуальних осіб (оперативного працівника, слідчого), залишаючись при цьому до певного часу стороннім спостерігачем [12].

Відповідно, що термін “організація і процесуальне керівництво” потребує чіткого законодавчого визначення, що дозволило б уникнути його різних тлумачень як у теорії, так і, що більш важливо, у практичній діяльності прокурорів, слідчих і оперативних працівників органів забезпечення правопорядку. Тим більше, що в законодавстві інших країн, із законодавством яких порівнювалось українське законодавство в даній статті, відсутні неоднозначно сформульовані терміни.

Висновки.

1. Функції прокуратури визначаються в законодавчих актах.
2. Функції прокуратури, більшості країн романо-германської правової сім’ї, крім Білорусії, зводяться до функції “кримінального переслідування”. Основна функція прокуратури Білорусії – нагляд.
3. Українська прокуратура наділена функцією, яка не притаманна прокуратурам інших досліджуваних країн, а саме: функцією організації і процесуального керівництво досудовим розслідуванням.
4. Відсутність чіткого та однозначного визначення функції організації і процесуального керівництво досудовим розслідуванням в нормативних актах призводить до відсутності розуміння вказаної функції працівниками прокуратури.
5. Чинне українське законодавство потребує визначення семантичного наповнення такої функції прокуратури як організація і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням.

Література

1. Философский энциклопедический словарь. М., 1983. 839 с.
2. Зеленецкий В. С. Функциональная структура прокурорской деятельности. X., 1978. 321 с.
3. Рябцев В. П. Функции и направления деятельности органов прокуратуры // Прокурорский надзор в Российской Федерации. М., 2000. № 9. Прокуратура.
4. Клочков В. В. Функции прокуратуры: понятие, соотношение, классификация // Прокуратура. Законность. Государственный контроль: Сборник научных трудов. М, 1995. 143 с.
5. Конституція Республіки Білорусь. URL: http://pravo.by/pravovaya-informatsiya/normativnye-dokumenty/konstitutsiya-respubliki-belarus
6. Закон «Про прокуратуру Республіки Білорусь» від 8 травня 2007 року № 220-З. URL: http://prokuratura.gov.by/ru/acts
7. Конституція України, прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року. URL: https://zakon. rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80
8. Закон України « Про прокуратуру» № 1697-VII від 14.10.2014 р. URL: https://zakon.rada.gov.ua /laws/show/1697-18
9. Кримінальний процесуальний кодекс України від 13.04.2012 року № 4651-VI. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/main/4651-17
10. Закон № 1401-VIII від 02.06.2016 «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя). URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1401-19#n161
11. Лапкін Андрій Васильович Прокурор як менеджер досудового розсділування // Правовий часопис Донбасу. №1(62). 2018.
12. Володимир Сущенко Інститут процесуального керівництва досудовим розслідуванням у системі органів прокуратури. URL: http://ekmair.ukma.edu.ua/handle/123456789/13690
13. С.Личик Організація і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням – конституційна функція прокуратури, що потребує законодавчого забезпечення впровадження. URL: https://lexinform.com.ua/dumka-eksperta/organizatsiya-i-protsesualne-kerivnytstvo-dosudovym-rozsliduvannyam-konstytutsijna-funktsiya-prokuratury-shho-potrebuye-zakonodavchogo-zabezpechennya-vprovadzhennya/
14. Закон Латвії «Про прокуратуру» від 19 травня 1994 року. URL: http://www.prokuratura. lv/ru/prokuratura
15. Закон «Про прокуратуру» від 28 січня 2016 року. URL: http://prawo.sejm.gov.pl/isap.nsf/DocDetails.xsp?id=WDU20160000177
16. Марчук Н. В. Щодо визначення змісту діяльності прокурора зі здійснення процесуального керівництва досудовим розслідуванням. Наук. вісн. Дніпропетровського держ. ун-ту внутр. справ. 2012. № 2. С. 369–376.
17. Тушев А. А. Прокурор в уголовном процессе Российской Федерации / Науч. ред. докт. юрид. наук, проф. И. Ф. Демидов. СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2005. 325 с.
18. Давиденко Л., Куц В. Кримінальне переслідування як форма прокурорської діяльності у сфері протидії злочинності. Вісн. Акад. прокуратури України. 2007. № 1. С. 83–91